Impeachment-Verfahren – eine notwendige Regelung?

Vor zwei Wochen bekam die Welt ein Szenario zu Gesicht, das wohl vor kurzem niemand für möglich gehalten hätte. Anhänger des heute abtretenden US-Präsidenten drangen in das US-amerikanische Kapitol – Sitz der amerikanischen Legislative –  ein, mit dem Ziel, die Bestätigung der Präsidentschaftswahl 2020 zu verhindern. Dieser Akt an Brutalität forderte mehrere Todesopfer und zahlreiche Verletzte. Die USA und die Welt waren geschockt.

Amtsenthebung wegen Anstiftung zum Aufstand

Nachdem die Polizei und die Nationalgarde das Gebäude sichern konnten, dauerte es nicht lange, bis sich verschiedene Stimmen erhoben und eine schnellstmögliche Absetzung des US-Präsidenten forderten. Am 11. Januar wurde im Repräsentantenhaus eine Resolution zur Amtsenthebung eingereicht, worüber zwei Tage später abgestimmt wurde. 232 Abgeordnete äusserten sich für die Einleitung des Verfahrens, 197 dagegen und 4 enthielten sich ihrer Stimme. Somit beginnt nun der zweistufige Prozess im Senat.

In einem ersten Schritt wird über die Schuldfrage abgestimmt. Wenn sich eine Zweitdrittelmehrheit für eine Verurteilung ausspricht, reicht im Folgenden eine einfache Mehrheit, um Donald Trump in Zukunft das Bekleiden von öffentlichen Ämtern zu verwehren. In der Geschichte der Vereinigten Staaten gab es noch nie eine Verurteilung, geschweige denn die Aberkennung des Rechts, sich für öffentliche Ämter aufstellen zu lassen.

Bisweilen gab es drei Amtsenthebungsverfahren, bei denen jedoch die Präsidenten durch fehlende Mehrheit im Senat freigesprochen wurden – 1868 bei Andrew Johnson, 1998 bei Bill Clinton und 2019 bei Donald Trump selber. Donald Trump hat hierbei einen unrühmlichen Rekord aufgestellt: Noch nie in der US-amerikanischen Geschichte wurde ein Präsident gleich zwei Mal «impeached». Durch Richard Nixons Watergate-Affäre hätten die nötigen Mehrheiten im Repräsentantenhaus sowie im Senat wohl erreicht werden können, doch der damalige Präsident kam einem Impeachment-Verfahren mit seinem Rücktritt 1974 zuvor und zog sich so aus der Schusslinie. Dies zeigt: Auch wenn das Impeachment-Verfahren eine juristische Möglichkeit ist, so ist die politische Durchführung äusserst schwierig. 

Können Bundesrät_innen von ihrem Amt enthoben werden?

Was geschieht, wenn sich ein Mitglied des Bundesrates in irgendwelcher Weise schuldig macht und damit die Rechtschaffenheit verspielt? Dies ist nicht undenkbar und ist auch bereits vorgekommen. Gibt es in solchen Fällen Möglichkeiten, ein Ratsmitglied seines Amtes zu entheben? Nein, gibt es nicht!

Die Bundesrät_innen werden von der Bundesversammlung – das Schweizer Parlament, bestehend aus National- und Ständerat – für vier Jahre gewählt. Nach dieser Regierungszeit können sie wieder- oder abgewählt werden, besitzen aber keinerlei Anspruch auf eine Wiederwahl. Der Entscheid sowie der Zeitpunkt eines Rücktritts liegt ganz bei ihnen. Auch während einer laufenden Amtszeit kann zurückgetreten werden, was eine Neuwahl durch die Bundesversammlung zur Folge hat. Somit setzt sich der Bundesrat aus sieben Ratsmitgliedern zusammen, die fest in ihrem Amt verankert sind, ohne Möglichkeit, sie ihrer Tätigkeit zu entheben.

In den Vereinigten Staaten gibt es dieses theoretische Impeachment-Verfahren, in der Schweiz nicht. Stellen wir eine Ausnahme dar? Wie sieht es denn bei einigen unserer Nachbarländer aus?

Andere Staaten, andere politische Systeme

In Deutschland existiert ebenfalls kein Amtsenthebungsverfahren für eine_n Bundeskanzler_in. Im Unterschied zur Schweiz kann das Amt jedoch durch ein sogenanntes konstruktives Misstrauensvotum zu jeder Zeit neu besetzt werden. Laut Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland kann der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder eine_n neuen Bundeskanzler_in wählen und den Bundespräsident_in dazu auffordern, die bisherige Amtsperson zu enlassen. Wie in Deutschland ist auch der oder die Regierungschef_in von Italien vom Vertrauen des Parlaments abhängig und kann durch ein Misstrauensvotum (Art. 94, Abs.2) abgesetzt werden. In Italien ist es so geregelt, dass beide Kammern mittels begründetem Antrag der Regierung das Vertrauen entziehen können. In Österreich kann der oder die Bundeskanzler_in durch eine Ministerklage wegen Gesetzesverletzung angeklagt und nach erfolgtem Schuldspruch des Amtes enthoben werden sowie unter gewissen Umständen die politischen Rechte verlieren. 

Grossbritannien kennt das Impeachment-Verfahren ebenfalls, auch wenn sich ein parlamentarisches System nicht so einfach mit einem präsidentiellen System, wie in den Vereinigten Staaten, vergleichen lässt. So ist die Absetzung von hohen Staatsbeamt_innen nach schwerer Pflichtverletzung altbekannt, wurde in Grossbritannien jedoch bereits mehrfach abzuschaffen versucht. Frankreich hingegen kommt dem US-amerikanischen System näher: Das Land besitzt wie die Vereinigten Staaten – und anders als beispielsweise Italien, Deutschland oder Grossbritannien – eine_n Präsident_in, der oder die vom Volk gewählt wird. Blicken wir auf die Verfassung Frankreichs, so sehen wir (Art. 68), dass die Amtsenthebung auch hier verankert ist. Ähnlich wie in den USA ist dies aber politisch schwer durchzusetzen und nur in Ausnahmefällen vorgesehen. 

Jeder Staat besitzt ein unterschiedliches politisches System und kennt dadurch auch ganz unterschiedliche Verfahren, wie mit Rechtschaffenheitsverlust ihrer Regierungsmitglieder umzugehen ist. Was all die oben genannten Systeme jedoch gemein haben, ist, dass sie von nur ein bis zwei Regierungschef_innen regiert werden. Die Schweiz hingegen wird von einem Gremium bestehend aus sieben Bundesrät_innen regiert. Gerade aufgrund dieser grossen Unterschiede zwischen der USA und der Schweiz scheint es eher wahrscheinlich, dass es kein vergleichbares Impeachment-Verfahren gibt. Neben dem inexistenten Amtsenthebungsverfahren für den Bundesrat hat aber auch die Schweiz klare Bestimmungen, wie bei Amtsunfähigkeit der Regierung zu handeln ist.

Amtsunfähigkeit führt zu Vakanz

Als 1962 der Bundesrat Jean Bourgknecht einen Schlaganfall erlitten hatte und nicht mehr sprechen und schreiben konnte, mussten nach einem halben Jahr drei Familienangehörige in seinem Namen seinen Rücktritt aus der Regierung unterschreiben. Niemand im politischen System hatte die Berechtigung, ein Mitglied aus dem Bundesrat – selbst in dieser gesundheitlichen Amtsunfähigkeit – abzusetzen. Erst nachdem der Bundesrat Hans-Rudolf Merz 2008 einen Herzstillstand hatte und zu Beginn nicht klar war, ob er den Aufgaben seines Amtes noch nachkommen könnte, griff das Parlament diese Bestimmungslücke auf und legte dem Bundesrat einen Bericht vor. Knapp zwei Monate später retournierte dieser eine Stellungnahme und im Oktober 2008 beschloss die Bundesversammlung die Änderung des Parlamentsgesetzes. So ist nun festgehalten (Art. 140a), dass das Büro der Vereinigten Bundesversammlung und der Bundesrat Anträge auf Feststellung der Amtsunfähigkeit von Mitgliedern des Bundesrates einreichen können, über welche dann die Bundesversammlung entscheidet. Wird eine Amtsunfähigkeit festgestellt, so führt dies zu einer Vakanz.

Doch wieso scheint es in unserem Schweizer Politsystem kein Impeachment-Verfahren zu brauchen?

Parlamentarische Initiative scheiterte deutlich

Anfangs 2010 reichte die Grüne Fraktion eine parlamentarische Initiative ein, die es der Bundesversammlung ermöglicht hätte, ein Mitglied des Bundesrates mit einer Zweidrittelmehrheit seines Amtes zu entheben. Welche Gründe wurden damals für dieses Anliegen vorgebracht?

Hauptargument, um sich für diese Initiative starkzumachen, sah man im Schutz vor Mitgliedern des Bundesrates, die sich trotz eines allfälligen Rechtschaffenheitsverlustes nicht zu einem Rücktritt entschliessen könnten. Das Parlament hätte bei Anzweiflung der Rechtschaffenheit, Handlungen zuwider der Glaubwürdigkeit der Schweiz, Verletzung des Kollegialitätsprinzips und dauerhaften Vertrauensverlustes ein Amtsenthebungsverfahren einleiten und darüber abstimmen können.

Abgestimmt wurde im Sommer 2011 im Nationalrat. Bei 0 Enthaltungen lehnten 124 Parlamentarier_innen ein solches Impeachment-Instrument ab, 25 sprachen sich für diese Neuerung aus und 50 waren nicht anwesend oder entschuldigt. Welche Argumente liessen die Abstimmung so deutlich ausfallen?

Die Staatspolitische Kommission sah die Stabilität des politischen Systems der Schweiz mit Annahme dieser Initiative gefährdet. Aus parteipolitischen Profilierungsgründen könnten laufend solche Amtsenthebungsverfahren eingeleitet und somit die Regierungstätigkeit massiv gestört werden. Zudem würde die Position eines angeklagten und allfällig freigesprochenen Mitglieds des Bundesrates geschwächt. Eine weitere Schwächung hätte das Kollegialitätsprinzip erfahren können, vermutete die Kommission. Sie warf die Frage auf, ob sich durch dieses neue Instrument Einzelmitglieder nicht vermehrt ins rechte Licht rücken wollten und somit die bundesrätliche Einheit unterwandert würde.

Die Argumente gegen ein Amtsenthebungsverfahren kommen einem doch sehr bekannt vor. Gerade in der aktuellen Corona-Lage wird sichtbar, dass sich Gemüter bezüglich geltender Bestimmungen scheiden und deshalb Amtsenthebungen gefordert werden. So forderte beispielsweise die SVP den Gesamtbundesrat am 9. Januar in einer Medienmitteilung dazu auf, Bundesrat Berset das Dossier zu entziehen. Gleichzeitig haben sich auch linke Parteien, insbesondere die SP, zuletzt sehr kritisch gegen den Finanzminister Ueli Maurer ausgesprochen. Gerade mit solchen Forderungen zu Krisenzeiten besteht die Gefahr, dass Parlament und Bevölkerung sich spalten und die Regierung somit geschwächt wird. Richtet man den Blick wieder auf die Vereinigten Staaten, so wird sichtbar, dass dieselben Themen zurzeit heftig debattiert werden. 

Impeachment-Verfahren mit spaltender Wirkung

Bereits vor Prozessbeginn warfen viele Republikaner den Demokraten vor, «besessen» davon zu sein, Donald Trump seines Amtes zu entheben. Trotz der Kritik in Richtung der Demokraten wurde einem Verfahren zugestimmt, was die Spaltung innerhalb und zwischen den zwei Parteien und im Land generell wohl noch verstärken wird. Da der Prozessbeginn erst nach Amtseinführung des neugewählten demokratischen Präsidenten Joe Biden beginnt, wird der Senat einiges an Aufmerksamkeit an dieses Verfahren verlieren. Die Arbeit des Senats wird somit zwangsläufig ausgebremst. 

Was sind eure Gedanken bezüglich der Möglichkeit eines Impeachment-Verfahrens? Seht ihr darin ein hilfreiches Instrument oder eine Gefahr für die politische Stabilität? Hinsichtlich der Vorkommnisse in den Vereinigten Staaten: Braucht die Schweiz ein Amtsenthebungsverfahren für einzelne Mitglieder des Bundesrates oder unterstützt ihr die Argumente der Staatspolitischen Kommission von 2010? Lasst es uns wissen!